Dans l’exercice de ses fonctions, le pouvoir politique compte sur l’expertise de la fonction publique pour traduire ses orientations politiques en actions publiques. Dans le but de prendre des décisions éclairées, le niveau politique est tenu d’assurer l’équilibre entre les deux (2) niveaux : politique et administratif de l’organisation publique, de coordonner efficacement ces niveaux et instaurer une cohérence des actions de toutes les instances impliquées dans la mise en œuvre des politiques publiques.
Au niveau organisationnel, on observe souvent une certaine perméabilité entre les délimitations administratives et politiques. De plus, la diversité des intérêts des groupes, la circulation de l’information au sein de l’organisation, la définition des attributions et compétences, l’instrumentalisation des ressources et de l’expertise technique sont entre autres des facteurs susceptibles d’éclater ces frontières et d’attiser les tensions de gouvernance au sein d’une institution publique. On pourrait s’attendre à des dysfonctionnements si la plus haute instance politique et administrative de l’organisation ne se prête pas à l’arbitrage des intérêts. Ces dysfonctionnements qui étouffent la confrontation des idées et l’innovation tendent à transformer l’organisation en une arène. Ainsi, on pourrait assister, dans certains cas, au contournement des gestionnaires, à la duplication de structures, à la marginalisation de l’expertise technique ou à la prédominance des intérêts particuliers sur la mission de l’organisation.
Dans la réalité de l’administration publique haïtienne, ces tensions s’observent notamment entre le Cabinet du ministre et la Direction générale du ministère, ou encore entre le Cabinet du Premier ministre et le Secrétariat général de la Primature. Les crises qui en résultent sont susceptibles de compromettre l’organisation du travail gouvernemental, la coordination institutionnelle, la performance de l’action publique, la qualité des processus décisionnels en raison des freins à la mobilisation optimale des ressources et des expertises. En cas de médiatisation, elles salissent l’image de l’organisation, érodent à la fois sa crédibilité et la confiance nécessaire à l’accomplissement de ses buts et sa mission.
La présente démarche ne vise pas à confirmer l’existence des tensions de gouvernance au sein des organisations publiques, lesquelles font partie intégrante de leur fonctionnement en raison de la divergence des intérêts des particuliers. Il est question de déterminer leur point de rupture, ce moment où elles ne représentent que des handicaps à leur fonctionnement, notamment à la poursuite de l’intérêt général. En ce sens, comment l’autorité politique peut-elle arbitrer ces rapports de force en cherchant le meilleur équilibre entre la performance de l’action publique et la maitrise de toutes les ressources organisationnelles ?
1. Définition des tensions de gouvernance et de gestion
1.1. La notion de tension de gouvernance publique
Pour nous prêter à la définition des tensions de gouvernance publique, nous nous appuyons sur les travaux de Bennani, Mazouz et Ben Hassine (2022) publiés dans l’article « tensions de gouvernance publique : une approche par les artéfacts de gestion ». Pour ces auteurs, les tensions de gouvernance publique (TGP) s’observent dans les relations entre les dirigeants publics et les gestionnaires des organisations de l’État lorsque des gouvernements entreprennent des transformations de leurs systèmes nationaux de gouvernance publique (SNGP). Pour Hudon et Mazouz (2014, p. 13), un SNGP peut être défini comme « la superposition durable et compatible des institutions, des structures d’offre en services publics, des cadres officiels d’administration et des outils de gestion mobilisés à des fins légitimes et des besoins solvables d’une nation ».
Dans les pays en transition démocratique comme Haïti, on peut observer l’introduction d’outils de gestion (instrumentation managériale) imposés par les partenaires techniques et financiers comme conditions de soutien budgétaire, sur fond de crises et de conflits sociopolitiques (Comeau et Mazouz, 2009, cités dans Bennani, Mazouz et Ben Hassine, 2022). Ces transformations visent notamment à conformer l’action publique à de nouvelles valeurs relatives aux résultats, à la pertinence des interventions et à leur impact, à l’intérêt général et à l’amélioration de la qualité des services publics offerts aux citoyens (Emery et Giauque, 2012, cités dans Bennani, Mazouz et Ben Hassine, 2022; Kristiansen, 2016, cité dans Bennani, Mazouz et Ben Hassine, 2022). Ces préoccupations révèlent l’existence de TGP susceptibles de s’accentuer avec les transformations entreprises.
Dans leur article, Bennani, Mazouz et Ben Hassine (2022) étudient les tensions dans le contexte organisationnel public par l’intermédiaire des « sentiments d’inconfort » ressentis par les gestionnaires publics à la suite de décisions importantes prises par l’instance politico-administrative. Ces décisions soulèvent des problématiques ayant pour arrière-plan des « contradictions ou des paradoxes perçus ou effectifs » à quatre niveaux du SNGP (p. 832).
Ces sentiments proviennent de la confrontation entre : (1) les valeurs publiques et les transactions marchandes ; (2) les structures bureaucratiques et entrepreneuriales ; (3) les cadres administratifs et managériaux ; et (4) les instruments protocolaires et les outils de gestion axée sur les résultats (Hudon et Mazouz, 2014, cités dans Bennani, Mazouz et Ben Hassine, 2022, p. 832).
Pour mieux appréhender la formation de ces tensions, il convient maintenant d’examiner la manière dont elles sont perçues par les gestionnaires publics.
Au-delà de ces manifestations, certains auteurs soulignent le flou entourant le concept de « tension » dans le contexte organisationnel (Smith et Lewis, 2011, cités dans Bennani, Mazouz et Ben Hassine, 2022, p. 833). D’autres l’associent à un ensemble de termes : « paradoxe », « dilemme », « dialectique », « contradiction », « conflit », « incohérence », « ambiguïté » et « ambivalence » (Commeiras et al., 2009 ; Royal et Brassard, 2010 ; Djabi et Perrot, 2014, cités dans Bennani, Mazouz et Ben Hassine, 2022, p. 833). Pour Bennani, Mazouz et Ben Hassine (2022), ces huit (8) notions convergent vers la description de « sentiments de malaise » ressentis par les gestionnaires devant des principes, des pratiques ou des outils de gestion contradictoires, ou perçus comme tels, dont la coexistence demeure pourtant impérative au sein d’une même structure organisationnelle (p. 833).
Ces tensions peuvent être accentuées par les réformes administratives. Bartoli et al. (2011) affirment que ces malaises se sont accrus avec les réformes qui remettent en question les « finalités, structures, modes opératoires et instruments bureaucratiques » (cités dans Bennani, Mazouz et Ben Hassine, 2022, p. 833). Reprenant Stohl et Cheney (2001), Bennani, Mazouz et Ben Hassine (2022) précisent que « les tensions organisationnelles sont un choc d’idées, de principes ou d’actions, duquel peut résulter un certain inconfort » (p. 833).
1.2. Les quatre niveaux de tensions de gouvernance publique
Bennani, Mazouz et Ben Hassine (2022, p. 834) identifient des TGP à quatre niveaux d’analyse du SNGP : institutionnel, organisationnel, managérial et artéfactuel.
- Institutionnel : les tensions sont causées par le choc des valeurs, notamment entre l’éthique publique et la solidarité, d’une part, et la quête de performance publique des organes publics, d’autre part (Bartoli et al., 2011 ; Meyer et Hammerschmid, 2006, cités dans Bennani, Mazouz et Ben Hassine, 2022).
- Organisationnel : les tensions sont causées par la juxtaposition ou la superposition de deux paradigmes, l’un centré sur les moyens des interventions publiques et l’autre axé sur les résultats (Yatim, 2014, cité dans Bennani, Mazouz et Ben Hassine, 2022).
- Managérial : elles renvoient à la remise en question des règles, des circuits procéduraux et des cadres administratifs par de nouvelles formes d’innovation publique et de nouveaux modes opératoires (Coblence et Pallez, 2015, cités dans Bennani, Mazouz et Ben Hassine, 2022).
- Artéfactuel : elles concernent les effets conflictuels de la mise en œuvre de nouveaux outils de gestion au sein des organes publics. Elles peuvent notamment résulter des interrogations suscitées par la conception d’indicateurs de performance et par leur manque de cohérence avec les finalités qu’ils sont censés mesurer.
Selon Bennani, Mazouz et Ben Hassine (2022, p. 835), ces niveaux sont interdépendants. Pour les auteurs, une déficience éthique au niveau institutionnel peut entraîner des tensions au niveau organisationnel. Ils ajoutent qu’un manque d’éthique dans la gouvernance est susceptible de favoriser une culture de corruption institutionnalisée, au point d’interrompre les processus décisionnels et de compromettre le fonctionnement des sociétés d’État.
1.3. Définition de TGP dans le contexte haïtien
À la suite de différentes considérations théoriques sur les TGP, nous pourrions retenir le contexte haïtien à titre d’illustration. Il va sans dire qu’il y a un conflit permanent entre les normes et les pratiques, entre les valeurs souhaitées et celles arborées par l’administration, entre les outils de gestion proposés à des fins de performance et la gestion des ressources, ainsi qu’entre la reddition de comptes et la flexibilité politique recherchée par les autorités politiques. En effet, le cadre normatif impose des valeurs comme l’éthique, l’intérêt général et l’égalité devant le service public, alors qu’on observe la prédominance d’une culture de corruption. En témoigne notre score de 16/100 et notre rang de 169e sur 182 pays dans l’indice de perception de la corruption de 2025 (Transparency International, 2025).
Dans un ministère, des tensions peuvent s’observer entre les gestionnaires de l’Unité d’études et de programmation (UEP), structure incontournable dans la conception et la mise en œuvre des réformes publiques, et les dirigeants publics comme les ministres, autour, d’une part, des résultats durables des actions et de la reddition de comptes et, d’autre part, de la flexibilité politique pour faire face aux préoccupations sociopolitiques spontanées. Un dirigeant public va certainement préférer un projet de distribution de matériels agricoles et les opérations de relations publiques associées à une action publique durable visant à soutenir la sécurité alimentaire. Il en résulte une tension entre les moyens et les résultats des actions publiques. En raison de l’instabilité politique qui compromet souvent les réformes, certaines autorités politiques ont tendance à s’opposer aux efforts visant la transparence, la responsabilité et l’imputabilité de leurs actions. Donc, si les gestionnaires et les dirigeants publics ne s’entendent pas sur les valeurs devant guider l’action publique, il est clair qu’il y aura des situations de tension autour de sa mise en œuvre.
Comme illustration, nous pouvons aussi relever des tensions entre la Direction des ressources humaines et les instances politico-administratives autour des procédures et outils de gestion des ressources humaines. Le fondement de la gestion des ressources humaines est que les personnes qui ont les meilleurs atouts professionnels puissent occuper l’emploi à pourvoir. On ne saurait y parvenir sans un processus compétitif, ouvert et transparent. Toutefois, une culture clientéliste peut s’opposer aux valeurs méritocratiques qui devraient guider le travail des gestionnaires des ressources humaines.
Dans nos articles sur le recrutement méritocratique publiés dans Le Nouvelliste, nous avons souligné que la fonction publique est non méritocratique (OCDE, 2021), avec notamment plus de 60 % des recrutements effectués en dehors des règles établies selon l’Union européenne (Ambroise, 2019, p.157-161). Dans ce contexte, les gestionnaires des ressources humaines se retrouveront entre une dynamique distributive et rétributive caractérisée par l’octroi de postes, parfois aux sympathisants politiques non qualifiés, et l’application des normes prônant l’efficience, l’efficacité et l’économie. La quête de la performance ne saurait l’emporter sur la solidarité politique des dirigeants sans déboucher sur des tensions.
Prenons l’exemple de la mise en œuvre des outils de gestion comme les tableaux de bord (stratégiques ou opérationnels). Ils permettent de mesurer et de piloter la performance organisationnelle, ainsi que d’améliorer la réactivité de l’organisation (suivi des décisions, aide à la décision et correction des écarts) (Rherib et al., 2021). Dans ce cas, les collectes d’information se font grâce à des progiciels de gestion (intégrés). Dans l’exemple de l’Unité d’études et de programmation, nous avons constaté une confrontation entre une dynamique fondée sur les moyens (utilisation des intrants : ressources, temps, matériel, information...) et celle fondée sur les résultats (impact de l’action). Cette confrontation entre l’autorité politico-administrative et les gestionnaires est susceptible d’affecter la conception de ces indicateurs dans la mesure où les niveaux politique et administratif ne s’entendent pas sur leur finalité. C’est normal qu’on puisse constater des écarts ou encore un manque de cohérence entre ces mesures de transformation et les actions sectorielles en question.
L’examen de ces différentes définitions et typologies permet de préciser le sens des tensions dans le contexte de la gestion et de la gouvernance publiques. Dans le cadre du présent article, une tension de gestion publique désigne un état de contradiction ou de déséquilibre qui se forme autour des rôles, de la mise en place d’outils de gestion, des transformations structurelles ou organisationnelles, des finalités, des intérêts, des ressources, des instructions ou de l’autonomie des gestionnaires. Cet état est susceptible d’affecter le fonctionnement de l’organisation, notamment la coordination, les processus décisionnels et la performance organisationnelle. Cette définition servira de repère pour analyser les tensions qui se développent autour du rôle du Directeur général et du Secrétaire général de la Primature dans leurs rapports avec l’autorité politique de leurs organes respectifs.
2. Attributions du Cabinet du Premier ministre et du Secrétariat général de la Primature
Le Cabinet du Premier ministre constitue un organe de conseil chargé d’assister le chef du gouvernement dans la conception, la définition, l’élaboration et la mise en œuvre des grandes options de politiques gouvernementales, conformément à l’article 22 du Décret du 17 mai 2005 portant organisation de l’Administration centrale de l’État (DACE). Il réunit des conseillers, des conseillers techniques, des chargés de mission et des experts dans des domaines particuliers, à la discrétion du Premier ministre. Les activités du Cabinet du Premier ministre sont coordonnées par un conseiller portant le titre de Directeur de Cabinet du Premier ministre, qui a rang de ministre (article 22 du DACE). Il est nommé par arrêté du Premier ministre.
Aux termes de l’article 23 du DACE, amendé en 2016, le Secrétariat général de la Primature exerce des fonctions qui relèvent à la fois du conseil juridique, du suivi administratif et de la coordination gouvernementale. Il conseille le Premier ministre, veille au bon fonctionnement des autres entités relevant de la Primature et informe le chef du Gouvernement de l’état d’avancement des activités sectorielles dans le cadre de la mise en œuvre des politiques publiques. Il prépare conjointement avec le Cabinet du Premier ministre l’ordre du jour des comités interministériels, dont il assure le secrétariat (article 23 du DACE). Il reçoit également les textes administratifs du Gouvernement destinés à être publiés au Journal officiel de la République et veille à la mise en forme définitive des textes législatifs et réglementaires avant leur transmission aux autorités ou aux institutions compétentes (article 23 du DACE).
Ses attributions s’étendent également à la coordination et à l’organisation du travail gouvernemental, à la gestion des rapports avec le Parlement et les institutions indépendantes ainsi qu’à la préparation de dossiers stratégiques, notamment ceux portant sur la bonne gouvernance (article 23 du DACE).
Le Secrétariat général de la Primature est dirigé par un haut cadre de l’État qui porte le titre de Secrétaire général de la Primature et a rang de ministre (article 23 du DACE). Il est nommé par arrêté du Premier ministre.
Le Secrétaire général dirige le Secrétariat général de la Primature et assure la gestion administrative et financière des services de la Primature. Son rôle dans l’organisation du travail gouvernemental le place au cœur de la gestion des interfaces politico-administratives, notamment entre la Primature, le Secrétariat général de la Présidence, les ministères, le Parlement et les institutions indépendantes.
Le Secrétaire général de la Primature et le Directeur de Cabinet du Premier ministre ont des relations fonctionnelles et non hiérarchiques. Donc, l’exercice de leurs attributions se fait sur la base de la collaboration, de la concertation, de la communication et de respect. Le rôle du premier est à la fois politique et managérial, dans la mesure où il doit assurer la gestion des services de la Primature et la continuité administrative, contribuer au travail gouvernemental et à la détermination des implications juridiques, économiques, sociales et politiques des décisions du Premier ministre. Le second a un rôle plutôt centré sur l’assistance du Premier ministre durant le cycle de vie des politiques publiques, de la conception à l’évaluation, et doit aussi coordonner les ressources humaines à sa disposition. Chacune de ces autorités ne devrait pas interférer dans la gestion des services de l’autre, encore moins empiéter sur les compétences propres de l’autre. Malheureusement, la réalité va esquisser un portrait tout à fait différent de leurs relations.
Toutefois, ils doivent définir des mécanismes de concertation pour harmoniser l’assistance donnée au Premier ministre en vue d’une prise de décision éclairée, travailler ensemble sur des dossiers communs et œuvrer pour que le cycle des politiques publiques soit efficient et conforme aux grandes orientations gouvernementales. En cas de confusion ou d’absence de mécanismes de concertation appropriés, ces hauts cadres de l’État risquent de se retrouver plongés dans des tensions qui laissent entrevoir clairement de profondes rivalités et des blocages.
3. Attributions du Cabinet du ministre et la Direction générale du ministère
Selon les articles 37 et 38 du DACE, le ministre est une autorité politique et administrative personnellement responsable de la politique sectorielle relevant de sa compétence. Il assure notamment la représentation officielle de l’institution ministérielle ou du Gouvernement, selon le cas. Il exerce également des fonctions d’élaboration de la politique sectorielle, d’orientation, de direction, de coordination, de contrôle, de supervision et d’évaluation des activités du ministère. Il lui revient, en outre, d’élaborer l’avant-projet de budget du ministère (article 39 du DACE). En sa qualité de plus haute autorité administrative de l’institution, il est investi de pouvoirs de nomination (par délégation), de discipline, de gestion, d’instruction, de réformation et de réglementation (article 40 du DACE).
Aux termes de l’article 52 du DACE, les membres du Cabinet assistent le ministre dans l’élaboration et l’exécution de la politique du ministère. À sa demande, ils étudient et analysent les problèmes particuliers relevant notamment des domaines juridique, politique, social, économique et de la coopération internationale. Dans l’accomplissement de cette fonction de conseil, ils entretiennent des rapports fonctionnels avec la Direction générale et les autres services du ministère (article 53 du DACE).
La Direction générale occupe, pour sa part, une place centrale dans la gestion du ministère et la mise en œuvre des politiques publiques sectorielles. Le Directeur général contribue à l’élaboration de la politique sectorielle et veille à son application. Il prépare le programme d’activités et le budget du ministère, assure la coordination, la direction, le contrôle et la supervision de ses activités, et veille à l’application des lois et des règlements (article 60 du DACE). Il rend également compte au ministre des activités de la Direction générale et de ses services, prépare les rapports du ministère et participe au Forum des Directeurs généraux (article 60 du DACE).
Comme le Secrétaire général de la Primature et le Directeur de Cabinet du Premier ministre, le Directeur général et le Directeur de Cabinet du ministre entretiennent des rapports fonctionnels et non hiérarchiques. Ils doivent mettre en place des mécanismes de concertation et de travail afin de collaborer et d’harmoniser l’éclairage à apporter aux autorités politiques.
Somme toute, nous venons de voir la définition des tensions de gouvernance (TGP) à travers des considérations théoriques et une mise en contexte dans l’administration publique haïtienne. Nous avons aussi passé en revue les attributions des hauts cadres de l’État faisant l’objet de cette série d’articles. Nous avons vu que les tensions sont inhérentes au fonctionnement de l’organisation. Ces tensions surviennent en raison de confusions autour des pratiques, des normes, des procédures, des cadres administratifs, des attributions et des valeurs. Nous avons aussi vu qu’elles peuvent s’articuler sur quatre (4) niveaux : institutionnel, organisationnel, managérial et artéfactuel. Les acteurs concernés peuvent créer des mécanismes pour dissiper les situations d’inconfort. On verra le rôle de l’autorité politique dans l’arbitrage des intérêts particuliers alimentant les tensions.
Dans le prochain article, nous allons examiner les enjeux des rôles du Secrétaire général de la Primature et du Directeur général du ministère. On appréciera leur rôle d’intégrateurs des expertises, de coordonnateurs des interfaces politico-administratives et de garants de la continuité administrative de l’organisation. En effet, on examinera leur rôle d’intégrateurs d’un ensemble de savoirs : « le savoir du passé (la mémoire organisationnelle), le savoir de l’avenir (l’avancement des sciences et des technologies dans le domaine), le savoir de l’environnement (les organisations, les institutions, les groupes et les intérêts impliqués), le savoir du possible (les enjeux juridiques, économiques et politiques) et le savoir du « comment-faire » (la capacité de l’organisation à donner une suite concrète aux décisions) » (Bourgault et Savoie, 2009, p. 3).
Emmanuel RICHEMOND
Maitrise en administration publique (MAP)
erichemond@hotmail.com
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Bourgault, J., et Savoie, D. J. (2009). Des gestionnaires sous influence : la nouvelle réalité des hauts dirigeants du secteur public. Télescope, 15(1), 1–12. https://telescope.enap.ca/Telescope/docs/Index/Vol_15_no_1/Telv15n1_bourgault_savoie.pdf
Hudon, P.-A., et Mazouz, B. (2014). Le management public entre « tensions de gouvernance publique » et « obligation de résultats » : vers une explication de la pluralité du management public par la diversité des systèmes de gouvernance publique. Gestion et management public, 3(2), 7–22. https://doi.org/10.3917/gmp.032.0007
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République d’Haïti. (2005, 17 mai). Décret portant organisation de l’Administration centrale de l’État. Le Moniteur, 160e année, spécial no 6, 20 juillet 2005. https://mef.gouv.ht/storage/app/uploads/public/622/115/79b/62211579bc814535571340.pdf
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Rherib, N., El Amili, O., et Ellioua, H. (2021). Utilisations des tableaux de bord de gestion : analyse descriptive. Revue internationale des sciences de gestion, 4(2). https://www.revue-isg.com/index.php/home/article/view/587
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